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公益機構警惕催生新行政化

2014-01-20 10:32   京華時報 投搞 打印 收藏

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《報告》顯示,中國的公益領域中,上演著“行政化”與“去行政化”的雙重變奏,對于“建立理想的公益文化、完善公益立法和政府依法行政”這一終極目標,還有很長的路要走。

1月16日,在中國扶貧基金會支持下,中國人民大學非營利組織研究所和公域合力合著的《中國第三部門觀察報告(2014)》(下稱《報告》)面世。

《報告》顯示,中國的公益領域中,上演著“行政化”與“去行政化”的雙重變奏,對于“建立理想的公益文化、完善公益立法和政府依法行政”這一終極目標,還有很長的路要走。

中國扶貧基金會執行會長何道峰曾帶領基金會進行去行政化的改革。在2013年8月19日舉行的“美麗鄉村·首屆鄉村發展公益論壇”上,何道峰再次發布了基金會新的改革目標。  

政府越位和法規限制普遍存在

“行政化”勢必遏制公益組織的功能、創新和活力,加劇公益供給的不足。

《公益事業捐贈法》規定,“國家鼓勵自然人、法人或者其他組織對公益事業進行捐贈”,“捐贈應當是自愿和無償的,禁止強行攤派或變相攤派”,但由于該法又規定在發生自然災害時,縣級以上人民政府及其部門可以接受捐贈。

政府部門則借此發起慈善捐贈活動,甚至要求公益組織上繳社會捐贈款。

2010年7月,民政部、國家發改委等五部門聯合發布《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》,提出13家全國性公募基金會募集的善款,需匯繳撥付到青海省政府、省紅十字會、省慈善總會的專用賬戶中,由青海省統籌安排使用。

對于這起“捐款匯繳事件”,一位全國性基金會秘書長接受媒體采訪時說,“我們在災后重建中,還有什么權利?善款的最終投向,怎么向捐贈人交代?”

《報告》認為,中國公益領域“行政化”的實質是行政控制,主要表現為“政府越位”和“歧視性執法”。

報告主要撰稿人公域合力執行董事馮利直言,政府部門表面上的合法行為變異,行政性要求企事業捐款,形成行政強制攤派,引起被強捐者反感,挫傷捐贈積極性。

在政府干預公益組織治理等方面,《報告》顯示,由于中國特殊的國情和雙重管理的制度設計,大量官辦組織的領導由政府部門的領導或政府機關改革分流出來的官員擔任,或者由其指派、選派或任命。

對此,馮利表示“這是一種越權行為”,會妨礙其做出更為有效、正確的決策,公益組織的獨立性和民間性受到影響。

《報告》還指出,相比于官辦機構,民間公益組織從登記到資金、組織運營再到稅收優惠、財政支持、外部資源獲取等方面,均受到不同程度的限制。

馮利表示,“行政化”勢必遏制公益組織的功能、創新和活力,加劇公益供給的不足。

公眾意識覺醒推進“去行政化”

公眾越來越希望在公益事業中自主、自愿地貢獻力量,維護自己的權益,并與行政化的力量進行抗衡。

“郭美美事件”發生后,公益領域的公共輿論、文化和價值觀已發生重大改變。

2013年9月21日,中民慈善捐助信息中心發布《2012年度中國慈善捐助報告》顯示,中國接收捐贈額連續兩年下降。

對于捐贈總量下降的原因,民政部社會福利與慈善事業促進司副司長徐建中曾表示,一個重要原因就是受到“郭美美問責風暴”的持續負面影響。此外,捐贈人權利意識開始覺醒,盲目捐贈的行為也大量減少。

對此,《報告》稱,公眾構成了“去行政化”最深厚的社會基礎,而公眾意識的覺醒則是推動“去行政化”的直接原因。

公眾越來越希望在公益事業中自主、自愿地貢獻力量,維護自己的權益,并與行政化的力量進行抗衡。

此外,《報告》還認為,政府實際上既是“行政化”的受害者,也是“去行政化”的推動者。

民間公益組織的功能就是滿足社會的公益需求,但是“行政化”遏制了它們的功能,從而加劇了公益供給的不足。而公益供給不足會損害政府的合法性、有效性和根本利益,因此政府也有動機推動公益領域的“去行政化”。

馮利坦言,實際上,這就是近年來政府推動公益事業、良性改革或去行政化改革的深層原因之一。

警惕催生新的“行政化”

一方面,要完善公益立法;另一方面,政府要依法行政,并對所有公益組織一視同仁,最終實現“普惠制”。

馮利認為,“去行政化”雖然喊了多年,但有些并沒有喊在點子上。大部分屬于簡單的現象羅列,“頭痛醫頭,腳痛醫腳”式的建議,并不利于“去行政化”的順利進行。

根據2013年3月15日公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》,行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類四大類社會組織可直接登記。

《報告》稱,實際上,各地政府在為社會組登記注冊時,參照的具體標準很靈活,即便是四大類組織也不一定能夠如愿注冊。

馮利坦言,從一定程度上講,這是一種再行政化,或者新的行政化。

因此,《報告》認為,長期來看,盡管總的趨勢還是“去行政化”,但在這個總趨勢中“行政化”現象會此起彼伏。

而對于真正的“去行政化”,《報告》指出,一方面,要建立合理的公益文化,并在其指導下完善公益立法;另一方面,政府要依法行政,管好自己該管的事,不管自己不該管的事,并對所有公益組織一視同仁,最終實現“普惠制”。

馮利說,“去行政化”是公益領域的一場革命,這場革命已經開始,還在繼續,而且遠未結束。

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公益組織應對公信力危機不力

國內公益組織公信力危機發于“郭美美事件”,之后紅會又面臨了幾起公眾挑戰;而中華少年兒童慈善救助基金會也未能在第一輪“小數點點錯”事件后平息公眾質疑。

近年,公益組織以及公益領域、政府主管部門在公信力危機面前顯示出“無力”“無奈”“無方”的應對方式,不僅使公益組織公信力危機升級、頻發,還使公益行業遭遇嚴重后果和影響,持續時間越長,危機管理越難。

對于公信力危機不斷升級的原因,《報告》分析稱,主要是因為公益組織、系統領域和相關政府部門對公益危機的應對不力。

公益組織不僅容易出現僥幸心理、推卸責任、隱瞞事實等消極被動的心態,而且反應遲滯,未及時與公眾溝通。

此外,新媒體技術的普及、公眾問責意識加強以及對公益組織心理預期高也是危機可能升級的外部因素。

對此,《報告》建議,在面對質疑時,公益組織應在公眾面前端正態度的同時,還要反應迅速,保持溝通,指定專門的聯系人準確統一地傳遞信息,以阻止猜測和謠言填補“信息真空”,建立信息發布和與輿論的雙向溝通機制等。

當公益組織發生公信力危機,或存在公信力危機爆發的可能性時,馮利認為,各方都有責任共同應對。

馮利說,“政府需給予積極支持,不可嚴重缺位、‘失聲’,而應該反思監管、監督責任是否承擔不足,主動承擔其責任,比如及時進行調查將結果公開發布等。

馮利表示,公益領域需加強自律及提升公信力的能力建設;媒體和公眾應當理性對待,追求事實真相,保護公益事業的發展,而不可惡意‘落井下石’、詆毀公益。”

中國社工專業教育與現實需求脫節

近年來,社工發展雖然得到政府和社會的關注,但仍面臨流失率高、就業難、工資低、社會認知度低諸多問題。

究其原因,《報告》認為,主要是因為中國社工的專業教育與職業化發展嚴重脫節。社會工作專業屬于社會科學的一部分,社工作為一種職業重點在于與人打交道、與現實問題緊密相關,而政府在推動社工事業發展中忽視了對現實的需求。一方面,社會工作在中國還未成為一種正式職業,甚至沒有社工實務的機構和崗位時,過度地發展社工專業教育體系;另一方面,在建設社工專業教育體系時,采用了“快速移植”西方社工教育的策略,造成了社工專業教育體系培養出的人才不能適應中國文化和社會現實,不能滿足社會的有效需求。

馮利表示,相對于社會對社工的需求而言,真正供給到、落實到需求上的并不多。社會工作的實施領域十分廣泛,大量需求有的未被認識到,有的即便被認識到,也因種種原因難以被滿足。

盡管如此,《報告》仍認為,作為目前推動中國社工事業發展的主體,政府仍大有可為:可根據實際崗位需求,理性控制和規劃高等學校中社工專業的發展速度和招生規模的增長,以及通過職業資格考試獲得專業社工資格的人數,促進社會工作培養體系的本土化,為社會工作提供一個獨立專業的職業平臺,并采用多元的方式挖掘中國社會對社工的現實需求。


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